創(chuàng)新城市發(fā)展方式 協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化

 

來源：中國經(jīng)濟時報

 

    李克強副總理在最近的講話中多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應有之義和基本之策，協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。改革開放以來，我國的城市化率從1979年不到19%提高到2011年年底的51．27%，創(chuàng)造了人類歷史上最大規(guī)模、最宏偉的城市化篇章。目前，我國已經(jīng)進入到以城市型社會為主體的城市化中后期，但現(xiàn)有城市發(fā)展方式總體是粗放的、是外延式的，做大城市規(guī)模、拉大城市框架、土地鋪張浪費，城市功能不全、大城市病久治不愈。長此以往，粗放的城市化將痼疾難返。因此，必須以新的視角審視我國城市化發(fā)展道路，從國家戰(zhàn)略層面明確我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，創(chuàng)新城市發(fā)展方式，實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化道路的科學、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

　　我國城市發(fā)展方式面臨的挑戰(zhàn)

　　目前我國城市仍未擺脫以資源高消耗、污染高排放、土地高擴張為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式，城市發(fā)展方式難以適應城市現(xiàn)代化的新要求，多重因素掣肘城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　對資源能源的粗放式利用，使自然資源和環(huán)境生態(tài)對城市發(fā)展的硬約束越來越明顯。李克強副總理在最近的講話中，把“資源環(huán)境可支撐”作為提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要標志之一。長期以來，我國城市土地高擴張、資源高消耗、污染高排放的粗放式發(fā)展，使得城市資源能源緊缺狀況日趨明顯，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，成為制約我國城市健康發(fā)展的“硬傷”。

　　城市規(guī)模急速膨脹使城市病日益明顯化、復雜化，形成阻礙城市發(fā)展的城市化癥候。困擾我國大多數(shù)城市的交通擁堵現(xiàn)象仍將繼續(xù)惡化。隨著城市人口的激增，城市公共服務供需矛盾增大，供給嚴重不足，尤其是住房、教育、醫(yī)療普遍存在價格較高、區(qū)域分布不均、總體覆蓋有限等問題，直接影響到城市居民生存質(zhì)量和生活質(zhì)量。城市居民的健康狀況更是不容樂觀，與城市居民生活息息相關的食品安全、公共設施安全事故頻發(fā)。

　　城市建設方式粗放，城市整體形態(tài)、建筑質(zhì)量和組成結構等城市“骨架”問題堪憂。重速度、輕質(zhì)量的建設方式，城市建筑仍以傳統(tǒng)建筑為主，綠色建筑、低碳建筑、生態(tài)建筑等仍處于起步階段。重地上、輕地下的城市規(guī)劃和建設，地下基礎設施嚴重滯后。另外，我國城市住宅建筑建設普遍存在重外在、輕內(nèi)在的問題，上市銷售的住房大部分都是毛坯房。城市建設重單體、輕整體，多數(shù)城市的外觀形態(tài)從整體看，既沒有體現(xiàn)每個城市整體形象的城市天際線，也缺乏動靜相間、城鄉(xiāng)相間和建筑群落相間的整體美。

　　單體城市一般功能和城市群組合功能缺失，引發(fā)多種城市危機。一方面，單體城市的一般功能不完善。受發(fā)展階段的限制，我國城市發(fā)展多以經(jīng)濟功能作為城市的主導功能，在一定程度上忽略了城市的服務、管理、協(xié)調(diào)、集散、創(chuàng)新等其他功能，城市功能供給和需求不匹配。另一方面，以城市群落發(fā)展為基礎的城市組合功能缺失，缺乏以城市群內(nèi)各層級城市職能區(qū)分，以城市間產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈連接的城市組合功能。

　　城市群發(fā)展尚不成熟，還未形成網(wǎng)絡化的區(qū)域空間結構和功能結構。從城市群內(nèi)部結構來看，我國城市群大都是單極結構，存在中心城市“一城獨大”的現(xiàn)象。多數(shù)城市群的城鎮(zhèn)等級結構不合理，中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)和較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間未能形成網(wǎng)絡型的分工與合作關系。從城市群發(fā)展的空間格局來看，東部沿海地區(qū)已經(jīng)形成了較為成熟的城市群發(fā)展格局，而中西部地區(qū)則仍處于城市群形成和逐漸成熟期，城市群內(nèi)部結構較為松散，大城市群之間缺乏連接和過渡。

　　城鄉(xiāng)“二元結構”長期存在，城市對農(nóng)村反哺能力亟待提升。從世界城市化的規(guī)律來看，城市化的最終形態(tài)不是百分百的城市，而是城鄉(xiāng)空間的合理布局、城鄉(xiāng)形態(tài)的融合發(fā)展，更是城鄉(xiāng)文明的共存共榮。而城鄉(xiāng)之間的發(fā)展落差一直是我國城鎮(zhèn)化的痼疾，農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化仍存在制度性障礙，城市對農(nóng)村的反哺能力、帶動能力和輻射能力不足。

　　新形勢下我國城市發(fā)展方式的選擇

　　新形勢下我國城市發(fā)展方式亟須由速度型向質(zhì)量型轉變、由外延式向內(nèi)涵式轉變、由功能型城市向特色型城市轉變、由內(nèi)向型向外向型轉變、由單體向網(wǎng)絡型發(fā)展轉變。

　　我國城鎮(zhèn)化到了一個非常重要的轉型時期，新形勢下我國城市發(fā)展方式亟須做出新的戰(zhàn)略選擇。

　　城市發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉變，強調(diào)城市發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)。我國城市發(fā)展將進入到由量到質(zhì)的轉變階段，衡量城鎮(zhèn)化進程的數(shù)量指標、速度指標和經(jīng)濟指標，將讓位于突出城市發(fā)展質(zhì)量的考核性指標和資源環(huán)境約束性指標。從城市的發(fā)展質(zhì)量來看，更加注重城市的建設質(zhì)量、管理質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量等。從城市可持續(xù)發(fā)展來看，更加注重城市綜合承載力的提高，強調(diào)城市社會、經(jīng)濟與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的深度融合。

　　城市發(fā)展由外延式向內(nèi)涵式轉變，強調(diào)城市發(fā)展的集約和高效。內(nèi)涵式的發(fā)展則意味著城市結構的優(yōu)化和質(zhì)量的提升，強調(diào)城市發(fā)展的集約和高效，注重城市功能、城市承載力、城市創(chuàng)新能力、城市文化品質(zhì)等城市內(nèi)部價值的提高。我國東部沿海發(fā)達地區(qū)城市率先以集約高效的城市發(fā)展理念為指導。同時，在全國更出現(xiàn)了以“低碳城市”、“創(chuàng)新城市”、“田園城市”、“智慧城市”等以國內(nèi)外先進理念指導的城市建設發(fā)展實踐。

　　城市發(fā)展由功能型城市向特色型城市轉變，強調(diào)城市個性化和生命力。城市的特色是一座城市最具稀缺性和不可復制的財富，是一座城市永恒的生命力。目前，城市的特色發(fā)展、錯位發(fā)展、個性發(fā)展、傳承發(fā)展應成為城市發(fā)展的主題。除了傳統(tǒng)的以城市歷史文化為名、以自然資源條件和地理風貌為名的特色城市，更出現(xiàn)了以城市特色產(chǎn)業(yè)為名、以城市特殊功能為名的國際會展城市、國際貿(mào)易城市、國際旅游城市和港口城市。

　　城市發(fā)展由內(nèi)向型向外向型轉變，強調(diào)城市功能的現(xiàn)代化和國際化。我國部分城市由于所處的樞紐位置和新信息節(jié)點等因素，正在由內(nèi)向型——區(qū)域中心城市，發(fā)展成外向型——國際性或世界性城市。這些城市將逐步構建起國際化的城市現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，在全球范圍內(nèi)進行城市資源供應、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)品銷售、人才流動和共享，發(fā)展成為全球產(chǎn)業(yè)鏈、全球供應鏈和全球價值鏈不可或缺的戰(zhàn)略節(jié)點，真正實現(xiàn)城市功能趨向由本土化向國際化轉變。

　　城市發(fā)展由單體向網(wǎng)絡型發(fā)展轉變，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城市內(nèi)部組團發(fā)展和城市群協(xié)同發(fā)展。構建網(wǎng)絡化、群落化的城市發(fā)展模式，有利于解決我國城市快速發(fā)展所帶來的城市空間和管理方面的諸多問題，更有利于推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標的實現(xiàn)。目前，我國城市群從最初以自然、地緣、人文相接相似為前提的成片發(fā)展，到以有價值的生產(chǎn)要素共享和基于產(chǎn)業(yè)鏈分工的群體協(xié)作分工，更出現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)集群、市場集群和政策優(yōu)勢等資源共享帶動區(qū)域發(fā)展的城市群，如以金華——義烏都市區(qū)為主中心城市和發(fā)展軸線的浙中城市群。

　　把創(chuàng)新城市發(fā)展方式作為國家重大戰(zhàn)略

　　城市發(fā)展方式直接影響到城市的發(fā)展方向和發(fā)展質(zhì)量，建議從創(chuàng)新城市發(fā)展理念、創(chuàng)新城市發(fā)展形態(tài)、創(chuàng)新城市組合功能、創(chuàng)新城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)、創(chuàng)新城市要素集成方式、創(chuàng)新城市管理模式、創(chuàng)新城市歷史文化保護方式七個方面來創(chuàng)新我國城市發(fā)展方式，協(xié)調(diào)推進我國城鎮(zhèn)化。

　　城市發(fā)展方式直接影響到城市的發(fā)展方向和發(fā)展質(zhì)量，是一個關系到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。建議從以下七個方面創(chuàng)新我國城市發(fā)展方式，協(xié)調(diào)推進我國城鎮(zhèn)化。

　　創(chuàng)新城市發(fā)展理念。應借鑒國際先進發(fā)展理念，遵循城市發(fā)展規(guī)律，堅持以人為本，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀指導城市發(fā)展。以面向未來的城市發(fā)展理念，以城鄉(xiāng)共贏的城市化理念，以人文城市、生態(tài)城市、智慧城市、立體城市、特色城市理念充分挖掘我國城市發(fā)展的多重內(nèi)涵，打造城市獨特的空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)和文化形態(tài)。

　　創(chuàng)新城市發(fā)展形態(tài)。應在保證城市空間結構緊湊、景觀特色協(xié)調(diào)多樣、就業(yè)與居住適度均衡的基礎上，注重城市形態(tài)的差異性、傳承性、藝術性和多重性。一方面，注重城市外觀形態(tài)和風格的創(chuàng)新，改變過去長期同心圓式的環(huán)線交通路網(wǎng)和攤大餅式的城市建設方式。另一方面，加強城市組成結構的創(chuàng)新。在內(nèi)部，組團布局、大開大合。在外部，構建以中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)和較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成城市群落發(fā)展模式，形成城鄉(xiāng)交錯、大中小城市相間、疏密合理得當現(xiàn)代城市群發(fā)展布局。

　　創(chuàng)新城市組合功能。以城市群落發(fā)展的空間形態(tài)為基礎，強調(diào)中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)和較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能區(qū)分和合作，從區(qū)域經(jīng)濟一體化和城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活一體化的多層次、多方面、動態(tài)的需求出發(fā)，構建以生產(chǎn)性、生活性和創(chuàng)新性服務功能為核心的城市功能體系，再造城市群落的組合功能。

　　創(chuàng)新城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)。需要對產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)驅動力進行全面創(chuàng)新。從產(chǎn)業(yè)布局來看，注重城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的層次性以及與城市功能相匹配，城市群內(nèi)形成大城市帶動，中小城市支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)來看，強調(diào)產(chǎn)業(yè)形態(tài)向高端攀升，采取集群式、耦合式跨產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟鏈條的方法，構建以戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。從產(chǎn)業(yè)驅動力來看，從依靠人口、土地、資源等的“要素驅動”，向依靠知識、信息等的“創(chuàng)新驅動”轉變。

　　創(chuàng)新城市要素集成方式。創(chuàng)新城市要素集成的有形平臺，著力構建科技、教育、文化、人才等要素集聚有形載體，增強中心城市尤其是國際性城市對全球先進要素的集成、集聚功能。并以城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)和城市組合功能創(chuàng)新為載體，發(fā)揮其對科技、教育、文化、人才等要素的綜合性組合集聚功能，以多元要素聚集來豐富城市產(chǎn)業(yè)和城市功能的創(chuàng)新內(nèi)涵。同時，創(chuàng)新城市要素集成的新機制，著力構建科技成果轉化機制、國際教育合作機制、城市文化保護機制等。

　　創(chuàng)新城市管理模式。從城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能創(chuàng)新入手，創(chuàng)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會管理和服務新模式，構建城鄉(xiāng)居民公平、公正共享發(fā)展成果的社會建設和管理新機制，全面形成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的新型城市管理格局。

　　創(chuàng)新城市歷史文化保護方式。把歷史文化保護放在優(yōu)先地位，使歷史文化遺跡財富實現(xiàn)保值增值，獲得長久和永續(xù)利用。首先，在歷史文化保護中要處理好繼承和發(fā)展創(chuàng)新的關系，使城市現(xiàn)代化建設和歷史文化傳承相融合。其次，創(chuàng)新城市歷史文化保護方式，要在保護中開發(fā)、以開發(fā)促傳承，探索城市歷史文化和新興文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展道路，形成歷史與現(xiàn)代融合的城市歷史文化保護新路。