城鎮(zhèn)化是“中國特色”的城市化之路

 

來源：觀點地產(chǎn)網(wǎng)

 

    城市化是一個國家走向富強昌盛、一個民族走向現(xiàn)代化生活的必由之路。經(jīng)過新中國成立后近60年的發(fā)展，特別是改革開放30年來的努力，中國已經(jīng)從一個貧窮落后的農業(yè)國家，發(fā)展成為相對現(xiàn)代化的新型社會主義國家，同時中國的城市化進程也取得了斐然的成績。

　　有關資料顯示，中國城市化的規(guī)模超過發(fā)達國家的總和，是西歐的三倍，美國的四倍。但是隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的城市化問題已經(jīng)開始在中國集中出現(xiàn)，人口、土地、環(huán)境、資源、生態(tài)逐漸成為中國發(fā)展中要面對的重大問題。

　　2003年全國的耕地面積為12339.22萬公頃，與上年相比減少了2.01%，全國凈減少耕地253.74萬公頃；2004年因建設占用、災毀以及農業(yè)結構調整又減少了耕地1718.8萬畝。目前全國人均耕地已經(jīng)由2003年的1.43畝降為1.41畝。我國雖然國土面積大但是土地資源并不充裕，因此，怎樣走一條土地節(jié)約型的城市化道路，對我們來說意義十分重大。

　　截止到2006年底，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到57706萬，城市數(shù)量近700個，城市化率達到了43.9%。上世紀80年代我國制定了“控制大城市，優(yōu)先發(fā)展中小城市”的城市化發(fā)展政策。但是最近從建設部傳來的消息證實，有關方面正計劃放開特大型城市的發(fā)展，開始轉向走一條“國際化大都市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。2008年1月實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已不再有“控制大城市規(guī)模”的字眼，而是提出了大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的新方針。

　　改革30年的實踐證明，依托大城市發(fā)展若干城市群和城市帶，最大限度地發(fā)揮其對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用，應該是我國發(fā)展經(jīng)濟的理想模式選擇。但是由于行政區(qū)劃割據(jù)和政策傾向的不一致，“依托大城市”的結果往往形成大城市畸形發(fā)展的熱島效應，而“帶動作用”的結果往往成為周圍地區(qū)不斷塌陷的直接原因。這些年在環(huán)渤海經(jīng)濟圈出現(xiàn)的環(huán)北京貧困帶就是一個例證，同時北京城里也出現(xiàn)了道路、橋梁越發(fā)展，城市交通反而越擁堵，城市規(guī)模發(fā)展越大，人們的幸福指數(shù)越低的現(xiàn)象。

　　由于我國東西部的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差距很大，如果繼續(xù)沿著突出發(fā)展大城市的戰(zhàn)略，會不會造成大城市病的泛濫？會不會造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的更大差別？這是值得認真考慮的事情。

　　我國農村土地分為兩種，其一為耕地，現(xiàn)有18.27億畝；其二為集體建設用地，這主要包括農民宅基地、村莊建設用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。《土地管理法》規(guī)定，國家建設征用土地，按被征用土地原用途進行補償，要求征地補償費為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助費按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算，每人補助標準是該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，由于土地征用、分配的主導權在地方政府手里，擁有名義所有權的農民集體實際上是沒有處理土地的自主權的，這也是造成被征地土地收益不合理分配的主要原因，目前的土地收益分配格局大致為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。

　　現(xiàn)在的情況是，一方面政府壟斷土地市場的弊端日漸突出，另一方面農民自行非法出租土地的問題又無良策根治。這無疑給國家調控土地市場帶來了很大的難度?？磥?，土地制度已經(jīng)成為中國城市化進程中一系列矛盾的根源，大膽創(chuàng)新土地制度已經(jīng)時不我待，建議有關方面盡快就建立符合現(xiàn)代社會發(fā)展要求的新的土地管理制度進行研究。

　　土地是最重要的生產(chǎn)要素，沒有土地作為支撐，大力推進城市化就是一句空話。但是由于目前土地制度中的產(chǎn)權模糊，農民不敢對土地進行長期投資，也不能將土地以抵押等方式融資，從而大大限制了土地的收益。同時，由于農民對于土地所有權的殘缺，集體土地的征用過程中出現(xiàn)種種不公的情況也就很難避免，雖然國家反復強調農民承包土地30年不變，但是地方政府隨意解除承包合同、侵犯農民合法權益的現(xiàn)象還是經(jīng)常發(fā)生，各地政府協(xié)同開發(fā)商以“經(jīng)營城市”的名義，大搞“圈地運動”的事情也是屢禁不止。

　　在我國城市化進程中，小產(chǎn)權房屋的出現(xiàn)具有典型的法律范疇不能強力約束現(xiàn)實要求的時代特色。一方面是政府不斷發(fā)出警告，禁止小產(chǎn)權房在城鄉(xiāng)之間交易，另一面由于鄉(xiāng)村城市化的發(fā)展，卻使小產(chǎn)權房在不斷地涌出。不可否認，小產(chǎn)權房的出現(xiàn)，與近三年房價的瘋漲有著密切的關系。但是，根本上的原因還是與我們當前實施的兩元土地制度所造成的。

　　由于我國城市和農村分別實行國家所有和集體所有兩種不同的土地政策。在國有土地市場實行的是政府壟斷的供應方式，而農村土地的流轉到現(xiàn)在也沒有一個正常的渠道。其結果是很多的農村土地通過非正常的市場機制來流轉，造成了土地價格的扭曲，也損害了廣大農民的權益，這與我國實行的社會主義市場經(jīng)濟體制是不相適應的。

　　土地無法通過交易而自由流動，也就無法實現(xiàn)土地在市場中的真實價值。本來當農田改為城市用地或工業(yè)建設用地的時候，應當是農村土地升值的機會。但是地方政府卻以集體土地不得交易的歧視性理由，用很低的價格將農村土地收購過去，然后通過所謂的土地性質的置換，再以國有土地的名義高價出售，其間的差價就被地方政府壟斷和占有了。

　　長此下去，現(xiàn)行的這種兩元化的非市場土地制度不但會威脅到的三農問題的解決，同時還會扭曲城市和非農業(yè)部門的健康發(fā)展?？梢哉f沒有土地制度的市場化，中國就無法形成真正的市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟體制是配置資源的最優(yōu)方式，而土地作為最主要的資源要素，現(xiàn)有制度的交易模式大大地提高了交易成本。實際上這也是我們?yōu)槭裁纯偸窍萑肴r問題的困境中難以自拔的原因之所在。

　　其實城市發(fā)展與土地有限性的矛盾在各國的城市化過程中都會遇到。比如，日本是土地私有制的國家，日本土地65%為私人所有，35%為公地，而且國家所有的土地多為不能用于農業(yè)、工業(yè)或住宅的森林地和原野。因此，解決公用事業(yè)建設的用地問題，必然要通過征用私有土地解決。日本土地征用制度特點是：第一，日本為公共事業(yè)需要而征用土地時，必須經(jīng)過管理部門的嚴格審批，同時必須在《土地征用法》的框架內嚴格把握，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價格是土地的經(jīng)濟價值，即按照市場價格支付費用。第三，除了支付土地的市場價格外，還必須對一些直接或間接的損失進行賠償。

　　同日本相比，美國的土地利用范圍受土地資源不足的約束很小。但是美國一些州的《土地利用規(guī)劃條例》仍然對農業(yè)土地的征用進行了嚴格限制，比如規(guī)定只有符合農業(yè)土地利用政策的較小地塊，方可進行交易，防止以土地的非農用途因零碎分割而失去控制。

　　美國一向認為私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權在某種范圍內受到限制時，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優(yōu)惠，以至達到補償?shù)哪康摹?/FONT>

　　美國作為土地資源較充足的國家，仍采取種種手段限制農地向非農地轉化，這是值得我們認真思考的，其保護農地的“發(fā)展權置換辦法”也對我們保護18億畝耕地有借鑒意義。

　　我國城市化進程的加快，城鄉(xiāng)二元體制改革也到了關鍵時期，如何推動農民承包地的流轉和宅基地置換成了一個急待解決的問題。原則上說，我們城市化的目的既應當是全體國民福利的普遍改善，也應當是農業(yè)耕地的擴大和改良，因為城市化過程中資源的集中利用應當有更高的效率，現(xiàn)在這種城市化發(fā)展以犧牲農耕土地為代價的情況是不正常的。同時城市化還應當帶動農業(yè)有更大的發(fā)展，農民收入應當會因此迅速增長。只有這樣，城市化速度也才能反過來會大大加快，相應地，城鄉(xiāng)收入差距將會在農民收入增長過程中逐步地縮小。這種理想的城市化進程應當是我們所追求的，這對中國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。